市场监管部门还有权对涉嫌传销账户实施“暂停结算业务”措施吗?

市场监管部门还有权对涉嫌传销账户实施“暂停结算业务”措施吗? 

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这两年在查处传销案件中，有地方的市场监管部门仍然对涉嫌传销账户采取“暂停结算业务”措施，其依据是2000年8月13日国务院办公厅转发的国家工商局、公安部、人民银行《关于严厉打击传销和变相传销等非法经营活动的意见》(国办发〔2000〕55号)第四条“对涉嫌从事传销和变相传销等非法经营活动的单位和组织者，经县级以上工商行政管理局局长批准，由有关工商行政管理机关持有效的批准文件通知开户银行在六个月内暂停其办理结算业务，各银行应予支持和配合”的规定，且得到了银行的配合。请问，目前市场监管部门在查办传销案件中还能依据国办发〔2000〕55号文件对涉传账户实施暂停结算措施吗?

【参考意见】

不能！理由如下：

一、《禁止传销条例》实施后，国办发〔2000〕55号文件中的上述规定已自然不能适用

国办发〔2000〕55号文件是2000年8月13日发布的，当时国家尚无专门针对查处传销的法律法规，也无专门规定行政强制措施的法律法规，国办发〔2000〕55号文件中赋予工商机关对涉传账户实施“暂停结算业务”的权力，是当时背景下的权宜之计。

但2005年8月23日国务院以第444号令颁布并自当年11月1日起实施的《禁止传销条例》明确规定了工商机关查处传销行为时可以采取的措施，其第十四条第一款规定：“县级以上工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时，可以采取下列措施：（一）责令停止相关活动；（二）向涉嫌传销的组织者、经营者和个人调查、了解有关情况；（三）进入涉嫌传销的经营场所和培训、集会等活动场所，实施现场检查；（四）查阅、复制、查封、扣押涉嫌传销的有关合同、票据、账簿等资料；（五）查封、扣押涉嫌专门用于传销的产品（商品）、工具、设备、原材料等财物；（六）查封涉嫌传销的经营场所；（七）查询涉嫌传销的组织者或者经营者的账户及与存款有关的会计凭证、账簿、对账单等；（八）对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结。”

《禁止传销条例 》规定的工商机关可以采取的上述八项措施中，并无对涉传账户实施冻结或暂停结算业务的措施，但在第七项、第八项赋予了工商机关对涉传账户进行查询和申请司法机关冻结的权力。

在《禁止传销条例 》之前，即便有行政法规规定了查处传销案件的强制措施，但如果与《禁止传销条例》规定的强制措施不一致，按照后法优于前法的法适原则，也应当按照《禁止传销条例》规定的强制措施执行。更何况国办发〔2000〕55号文件根本不是行政法规，只是国务院办公厅转发的国家三部门的一个规范性文件而已，其中与《禁止传销条例》不一致的规定，自然不能再适用。

二、《商业银行法》修订后特别是《行政强制法》实施后，国办发〔2000〕55号文件中的上述规定不再适用就更加无可置疑

根据2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改<中华人民共和国商业银行法>的决定》第一次修正后的《商业银行法》第二十九条规定：“……对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”第三十条规定：“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”

2011年6月30日中华人民共和国主席令第四十九号公布并自2012年1月1日起施行的《行政强制法》第十条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”

根据上述规定，除非法律另有规定，任何单位和个人均无权冻结个人账户和单位账户。

显然，连行政法规都算不上的国办发〔2000〕55号文件规定的“冻结”措施是自然失效的，这是毋庸置疑的。

三、以“暂停结算业务”不是“冻结”措施为由，继续行使“暂停结算业务”权力于法无据

有些地方的市场监管部门，为了保住“暂停结算业务”这项权力，狡辩说“暂停结算业务”不是“冻结”措施，也不是行政强制措施，不受《商业银行法》和《行政强制法》约束。

《行政强制法》第二条规定：“本法所称……行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。……”

对涉传账户“暂停结算业务”难道不是“对财务实施暂时性控制的行为”吗？对涉传账户“暂停结算业务”与“冻结账户”难道在实际操作中有什么不同吗，对行政相对人权利的影响有什么实质上的不同吗？

放着《禁止传销条例 》“申请司法机关冻结”这一名正言顺的措施不用，却死乞白赖地抓着一个已经“过时”的措施不放，这其中究竟有什么特殊考虑，让笔者百思不得其解。

【延伸阅读】

国务院办公厅转发工商局等部门关于严厉打击传销和变相传销等非法经营活动意见的通知

国办发〔2000〕55号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

工商局、公安部、人民银行《关于严厉打击传销和变相传销等非法经营活动的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

……

国务院办公厅　　　　　　　　　

二○○○年八月十三日　　　

关于严厉打击传销和变相传销等非法经营活动的意见

工商局　公安部　人民银行

(二○○○年七月十七日)

1998年4月，国务院发出了《关于禁止传销经营活动的通知》(国发〔1998〕10号，以下简称《通知》)，决定禁止传销活动。……为进一步严厉打击此类非法经营活动，保护公民的合法权益，维护正常经济秩序和社会稳定，现提出如下意见：

……

四、对涉嫌从事传销和变相传销等非法经营活动的单位和组织者，经县级以上工商行政管理局局长批准，由有关工商行政管理机关持有效的批准文件通知开户银行在六个月内暂停其办理结算业务，各银行应予支持和配合。对涉嫌单位和组织者正常的费用开支和特殊资金需要，经县级以上工商行政管理局局长批准后方可办理结算。

……